党建赋能税务行政复议调解高质量发展

席晓娟 BETWA西汉姆联经济法学院

坚持党的全面领导是新时代财税法治建设的根本政治保证。自2022年起，税务系统推行“枫桥式税务所”建设，党建引领正是其走深走实的根本支撑。2023年修订的《行政复议法》首次将调解确立为行政复议的基本原则，税务行政复议调解实践由此迅速发展。2026年国家税务总局出台的《税务行政复议规则（征求意见稿）》进一步细化调解相关规则，为涉税纠纷柔性化解提供制度依托。推进税务行政复议调解高质量发展，既是践行新时代 “枫桥经验”、实质性化解涉税争议的现实需要，也是税收治理现代化进程中的重要一环。调解协议效力规则是否科学完备，直接决定调解程序能否落地见效，是实现调解工作提质升级的关键制度抓手。当前实践中，部分地区还存在调解价值导向出现偏差、协商过程程序保障不足、协议效力约束模糊、权力监督机制有待细化等现实问题。唯有把党的领导贯穿税务行政复议调解工作全流程，把党建的政治优势、组织优势转化为涉税纠纷化解效能，才能让复议调解在法治轨道上有序运行，兼顾国家税收安全与纳税人合法权益。

一、强化思想引领，锚定税务复议调解的法治价值取向

税务复议调解并非不受约束的合意协商，本身具备鲜明政治属性，必须以习近平法治思想以及关于财税工作的重要论述作为根本遵循。财税部门党组织严格落实“第一议题”制度，运用党组领学、支部研学、党员自学的分层学习模式，引导复议办案人员跳出单纯业务视角，站在服务经济社会高质量发展层面把握调解制度定位。

实务场景下存在两类突出认知偏差：部分办案人员片面追求快速结案，忽视税收法定底线，试图通过协商改动法定课税要素；也有人员固守传统强制征管思维，低估调解在矛盾化解方面的制度价值，排斥法定裁量范围内的协商空间。依托党建开展思想建设，就是要厘清调解的制度边界，明确调解是法治框架内的利益协调，不能以损害国家税收利益换取争议了结。调解全过程应当坚守税收公平与公共利益底线，既要正视纳税人合理诉求，严守法律保留红线，避免调解异化为随意处置税收债务的手段，从思想根源上为调解协议合法效力筑牢前置防线。复议机关党组织要把强化党性锻炼与提升法治素养结合起来，教育引导办案人员坚持依法有据、于法有据，防止把调解等同于无原则的让步妥协。对于涉及重大税收利益的调解方案，党组织应当提前介入、把脉定向，既尊重当事人在法定范围内的意思自治，也坚决守住国家税收安全和税收公平的底线，使每一次调解都建立在党性自觉与法治自觉的基础之上。

二、建强组织阵地，筑牢调解队伍履职与程序保障基础

调解工作成效，很大程度取决于复议队伍的专业能力与责任意识。坚持“支部建在业务线上”，在行政复议、执法监督等核心业务单元建强基层党组织，推行党务与业务协同管理，实现党建工作和复议调解业务同部署、同推进。完善人才培养机制，把政治过硬的业务骨干吸纳到党员队伍，同时推动党员干部成长为兼具税法专业能力、纠纷化解能力的复合型办案力量。

针对涉案金额大、利益关系复杂的疑难复议案件，设立党员先锋岗，由党员业务骨干牵头承办调解工作。税务调解天然存在双方地位失衡问题，税务机关掌握完整征管材料与裁量基准，中小市场主体往往缺少专业法律支持。党员办案人员应当主动履行释明义务，向当事人讲清案件事实依据、法律适用规则以及调解带来的法律后果，弥合双方信息差距。切实保障当事人程序选择权，允许当事人在调解各个阶段随时退出协商，不得将拒绝调解作为后续处理的不利参考，依靠组织力量修正协商中的地位落差，减少因意思表示不真实带来的调解协议效力纠纷。要健全调解办案岗位责任机制，明确党员办案人员在信息释明、程序告知、协议起草等环节的具体职责，把保障纳税人合法权益落实到每一项具体工作之中。通过党员带头示范，推动形成规范透明、公开公正的调解办案氛围，让当事人从调解过程中感受到公平正义，增强对调解结果的信赖，从源头上减少因程序不当引发的效力质疑。

三、深化业务融合，把党组织把关嵌入调解效力生成全链条

推动党建工作深度融入调解业务流程，将党组织的审核把关落实到合意形成、合法性核查、调解书效力落地的各个环节。征纳双方达成初步调解意向之后，不能直接出具调解书，复议机关需要开展全面合法性审查；对于重大疑难案件，落实党组织会商把关机制。

在调解内容甄别层面，区分不同事项的法律约束强度。对于直接划定纳税义务范围的课税要素，不允许通过协商加以变更；处罚幅度、税款缴纳方式等属于行政裁量范畴，可在法定幅度内开展协商；程序补正、信赖利益补偿等弹性事项，在不侵害公共利益的前提下可以充分沟通协商。

经过合法性审查出具的调解书，融合了征纳合意与公权力确认，由此产生多层法律约束力。程序层面，生效调解书可以防止当事人就同一争议反复寻求救济，维护涉税法律关系稳定；实体层面，合法的调解约定具备实质拘束效力，按照义务属性差异化配置实现路径，税款类义务可适用税收征管相关强制执行措施，罚款减免、赔偿等非税义务依照法定途径执行。对于同时包含税款缴纳与赔偿给付等多种义务的复合型调解协议，还要区分各项义务的效力来源和执行依据，避免笼统认定、一揽子处理，确保每个条款都能找到相应的法律支撑。面对部分条款违法的调解书，区分违法条款和其余内容的依附关系，违法内容可剥离则保留其余条款效力；若违法约定是达成调解的核心前提，则整体否定文书效力。党组织前置把关能够降低违法协议取得公法效力的风险，减少后续效力冲突，保障调解协议实际落地。

四、完善制度机制，构建调解工作长效监督与矫正体系

税务行政复议调解实现高质量发展，需要完备制度机制作为兜底支撑。优化考核评价体系，将法治底线恪守情况、纠纷化解社会效果、调解协议实际履行情况纳入党组织和党员干部考核指标，扭转片面看重调解结案率的考核导向，防范为追求结案突破法律边界的短视行为。

搭建多元协同监督体系，坚持党内监督为主导，统筹纪检监察、审计以及社会监督力量，覆盖调解全部流程，重点防范借调解造成税款流失、区别对待市场主体等廉政风险。同时要健全调解案件档案管理和结果公开机制，除依法应予保密的情形外，主动公开调解规则、办理流程和监督方式，主动接受当事人和社会监督，以公开促公正、以监督促规范。调解书生效不等于争议彻底终结，针对实践中出现的效力瑕疵、拒不履行义务等情形，建立有限度的司法矫正渠道。对于严重违反法律强制性规定、损害公共利益的情形，允许利害关系人申请司法确认；调解过程存在信息隐瞒、胁迫等情形的，设置对应的权利救济路径。对于当事人在法律框架内自主作出的利益处分，则尊重调解合意的稳定性，不随意启动司法干预，兼顾调解效率与权利救济。同步落实容错纠错机制，鼓励党员干部在严守法律底线的前提下探索柔性解纷路径，形成党建引领、依法调解、监督有力的运行模式。

新时代背景下，税务行政复议调解是优化税收营商环境、化解征纳矛盾的重要制度载体。调解的高质量发展，不能简单依靠程序规则的文本搭建，更需要坚持党的领导，依托思想引领校准方向，依托组织建设建强队伍，依托业务融合释放治理效能，依托制度机制做好监督保障。持续推动党建与税务复议调解深度融合，妥善处理好协商合意与税收法定之间的关系，规范调解协议的生成与效力运行，方能充分释放复议调解的制度价值，为推进税收治理现代化提供有力支撑。